东亚乡村振兴战略顶层设计的内在逻辑探析
——基于韩国《农村振兴法》的文本内容分析

芦 恒 胡真一

近代来，东亚各国在工业化和城镇化道路上取得夺目成绩。韩国作为与中国同属东亚儒家文化圈的近邻，中韩两国在地理上隔海相望、一衣带水，在土地资源分配、农村人口结构、社会文化传统等方面具有相似性。20世纪60年代，从战争和分裂阴霾中得以喘息的韩国开始集中精力发展重工业，并成功创造出“汉江奇迹”。但与此同时，工业化、城市化的虹吸效应并没有形成预想中“以工促农”的情形，反而使乡村发展显著滞后于国家整体发展水平。在此背景下，韩国政府于1962年颁布《农村振兴法》，从制度顶层设计的角度试图推动乡村地区的全方位复苏。该法出台至今已有60年之久，并在国内外经济政治社会等结构性变迁背景下先后进行27次修订，始终为乡村振兴战略的推进提供了稳定政策助力。

“民族要复兴，乡村必振兴。”[1]乡村振兴战略是中共十九大报告中提出的一项重大战略，习近平总书记指出：“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重。”[2]322018年1月，作为“中央1号文件”的《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》出台，对新发展阶段中乡村振兴工作作出总体部署。其后，经过长达4年的实践探索和经验总结，2021年6月1日《中华人民共和国乡村振兴促进法》正式颁布实施。该法作为乡村振兴战略全面推进的法治保障，对促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展发挥了重要作用。中共二十大指出，新时期要全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村[3]31。

乡村振兴的实质是政府通过政策手段的调适，引导城乡系统间各生产要素的合理配置，实现农业现代化，从而推动城乡“二元”对立格局朝向城乡融合的“一体化”转变。他山之石，可以攻玉。研究选取韩国《农村振兴法》这一公共政策文本作为观察政府在乡村发展过程中政府行为和政治过程的窗口，运用文本内容分析的方法对国家社会变迁过程中乡村振兴顶层设计的内在逻辑及其变化特征展开研究和讨论，以期从中提炼出韩国乡村振兴过程中的优势长处和经验教训，并以此为未来中国乡村振兴道路提供借鉴意义和参考价值。

一、问题的提出

乡村的衰败问题是全球农业与农村现代化过程中所面临的共同挑战。世界主要发达国家在其工业化进程中均不同程度地遭遇过乡村衰落危机，并根据本国国情探索出乡村发展的独特道路。其中，东亚各国的村落变迁问题始终存在着关联性和连带性。20世纪50年代中后期，日本经济腾飞带来了人口大量外流的乡村“过疏化”现象，韩国出现了以大都市为据点吸引农村人口的农村空洞化现象。而中国的村落变迁实际上是伴随着快速城镇化拉开序幕的。在这一意义上，村落变迁是东亚主要国家经济社会发展进程中所共同面临的问题[4]9。鉴于此，在公共政策的顶层设计和振兴乡村的实践过程中引入他国经验，对于中国新时代乡村振兴战略的开展具有重要借鉴意义和参考价值。

中国学界对韩国乡村振兴事业的关注主要聚焦于20世纪70年代的“新村运动”，并将其视为发展中国家农村建设的典范，试图从中寻求出能够适用于中国社会的乡村建设路径。但也有学者指出，随着时代变迁与社会发展，韩国新村运动的固有模式已难再复制到现阶段中国的乡村振兴实践中，从新的分析视角出发探寻乡村发展的有效路径刻不容缓[5]。以往国内对于韩国农村振兴整体过程的研究似乎具有一些功利主义色彩，主要将其视为一种进行静态对比的“样板”，进行“横截面式”的经验介绍，较少将其置于韩国乡村发展的整体制度性和政策性逻辑脉络中去进行定位，也忽视其中法制化要素之于实践开展的基础性保障功能。实际上，在争取到民族独立后，以《农村振兴法》为代表的法制化成为韩国农业现代化与农村产业可持续发展的重要动力。20世纪50年代，韩国就通过土地改革消除了农村地主等精英阶层，满足广大农民对土地的需求。1957年1月29日制定《农事教导法案》，将乡村立法范围从单一的农业生产技术发展拓展到农村青少年、农村生活改善等综合性内容，正式推广促进农村人力开发和农村生活改善的农民教育[6]。在此基础上，韩国于20世纪60年代成立农村振兴厅，并在1962年4月1日正式施行《农村振兴法》，以立法的形式为从整体上推动农村全面振兴事业提供了法律上的根本保障，成为后来全面推进“新村运动”和乡村地区整体发展等乡村振兴政策和行动的“源头活水”。概言之，《农村振兴法》作为韩国农村振兴工作的根本大法，其随韩国国情的变化不断进行修订与增改的历程，既体现国家发展需求在农业农村领域的调适，更显现出不同历史时期下韩国中央政府对农村振兴事业推进重心及实施手段的更新过程。

中国改革开放后，城镇化进程的加深促使自然、人力、社会资本等发展要素向城市单向集聚，乡村背负着城市繁荣背后的巨大负担，造成了中国农村一度呈现出“过疏化”的衰落趋势，城乡间发展鸿沟进一步加深[7]。习近平总书记指出：“从中华民族伟大复兴战略全局看，民族要复兴，乡村必振兴。”[1]如何走出一条中国特色社会主义乡村振兴道路业已成为中央政府与广大人民群众共同期盼并为之付诸切实尝试的目标所在。自中共十八大以来，“三农”问题就作为全党工作的重中之重得以在政策及实践层面不断完善和落实；中共十九大则进一步将实施乡村振兴战略写入党章，并于2021年6月1日正式施行《中华人民共和国乡村振兴促进法》。该法颁布施行一年多以来，为中国乡村振兴事业全面开展提供了法治保障，对促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展发挥了重要作用[8]；中共二十大报告也指出，尽管我们经过接续奋斗，打赢了人类历史上规模最大的脱贫攻坚战，历史性地解决了绝对贫困问题，但在新时代要加快建设农业强国，必须扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴[3]31。韩国作为与中国同属东亚儒家文化圈的近邻，各方面具有相似性。20世纪中叶以来，韩国在以“汉江奇迹”为代表的现代化进程中，也同样面临着乡村“过疏化”和城乡差距日益加深的难题。乡村振兴的实质是政府通过政策手段的调适，引导城乡系统间各生产要素的合理配置，实现农业现代化，从而推动城乡“二元”对立格局朝向城乡融合的“一体化”转变[9]，而公共政策文本则为研究者提供了观察政府行为和政治过程的窗口。因此，韩国的《农村振兴法》更具有重要的参考意义。为此，本文尝试采用公共政策研究中常用的文本内容分析法作为研究方法，选取韩国《农村振兴法》颁布施行以来出现三次较大内容修订的法律文本作为分析对象，试图探究法律文本变化中的“不变逻辑”，即中央政府在社会大转型过程中是否始终保持对于乡村振兴多元主体的主导性和协调性？基于中韩两国在农村发展历程中的相似性，笔者试图站在历时性的视角下，结合韩国社会发展环境的变迁，通过分析韩国《农村振兴法》政策文本中施政主体与政策工具选择逻辑的转变，借他山之石，提炼东亚乡村振兴经验，以期促进中国乡村振兴战略顶层设计的科学化与制度化。

二、韩国《农村振兴法》的重要时间节点与研究方法

(一)研究政策对象选取

农业是民生之本、国祚之基，农业政策变化过程与各时期韩国内外部社会、经济环境息息相关，并体现出不同历史时期下中央政府对农事发展及农村建设推行

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