主体-能力-机制三维视域下党建引领社区治理的困局与路径<br/>——基于四川省蒲江县的考察

文 严 晗 中共滁州市委党校讲师

王 巍 吉林大学行政学院博士研究生

社区是城市治理的细胞，也是党建引领的阵地。社区治理的实效关系着人民群众的获得感、幸福感与安全感。党建与治理的融合是新时代基层治理的崭新课题，推进党建引领社区治理不仅是全面从严治党向基层延伸的客观要求，也是巩固党的执政基础、提升党组织凝聚力、维护社会和谐稳定的题中之义。当前全国城乡以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，全面贯彻党的二十大精神，落实新时代基层治理要求，坚持党建引领原则，大力推进整体治理、协商治理、系统治理，着力构建社区治理体系，完善社区治理机制，不断提高社区动员力、专业服务力、社区营造力、美学运用力、市场运作力，推动建设高品质、和谐宜居的智慧社区，为推动治理能力与治理体系现代化夯实了基层基础。

一、四川省蒲江县党建引领社区治理的施策“轮廓”

蒲江县位于四川省西北部，行政区域面积583平方公里，辖2个街道、6个镇，常住人口25.5万。2020年以来，蒲江县紧紧围绕市委“创新提能年”主题，把握历史发展机遇，持续深化党建引领城乡社区发展治理实践，不断提升群众获得感、幸福感、安全感，夯实美丽宜居公园城市底色。

（一）开展党建引领集中攻坚行动

蒲江县聚焦基层党组织领导核心作用，制定并实施了《城乡社区党组织建设意见》，推进居民小区、物业机构和业主委员会党组织建设。同时，探索党的组织和工作“两个覆盖”试点建设，在产业功能区、特色镇、新型社区中建成了2个党建精品产业园区和党建精品示范点。另外，聚焦强化城乡基层党组织政治功能，规范街道社区党组织领导自治组织制度，完善党组织有机联接单位、行业及各领域党组织的有效机制，推进社区社会组织“双孵化”，至2021年，全县社会组织党建覆盖面动态达到82%。

（二）规范基层运行机制

蒲江县积极推进社区党组织规范化建设，制定党组织规范化标准化运行规则，实施《“三重一大”事项党组织前置审议意见》，深化政务公开和院落（小区）事务公开。同时，建立与居委会特别法人主体相适应的制度机制，及时完成赋码颁证。此外，持续整顿软弱涣散基层党组织，深入开展“平安社区”专项行动，深化居民自治机制，完善院落居民自治制度，建立业主代表大会制度和小区自治委员会制度。另外，逐步深化城乡社区协商，并明确协商内容、主体、形式和程序，促进基层协商制度化、规范化、常态化。

（三）深化党建引领示范建设

蒲江县按照城镇社区、民族社区、产业社区、城镇居民小区、农民集中居住区示范建设标准，分类推进2个示范城镇社区、5个示范民族社区、2个示范产业社区、4个示范城镇居民小区和3个搬迁集中居住区（含首批1个智慧小区）建设。组织参加全市百佳示范社区、百佳示范小区、十佳社区工作者等“百佳·十佳”系列评选活动。持续开展“最美”系列评选活动，通过“典型示范”发挥引领作用。

（四）完善共治共享机制

蒲江县深化“三社联动”机制，加大项目资助资金投入。引导社会力量参与社区发展治理，建立评价激励机制，最大限度激发社区共治活力。搭建企业参与社区发展治理平台和载体，鼓励其通过建立企业公益基金（会）资助社区发展项目。探索建立社区基金会和资源共享机制，推动驻区单位与社区信息共通、阵地共用、文化共融、服务共享，鼓励企业、学校向居民开放文化、教育、体育等服务设施。同时，强化政府推动，运用市场手段，采取信息化方式，从平台、机制、管理、服务层面入手，推动社区资源共享利用。

（五）开展社区志愿服务活动

蒲江县逐步优化志愿服务网络平台，培养社区服务组织和志愿者队伍。同时，实施“百千万党员志愿服务行动”，积极引导广大党员、社区居民、商家、单位员工各类人员成为社区志愿者。此外，落实机关党员干部到联系社区或居住地社区报到制度，接受社区统筹安排，认领社区志愿服务项目。另外，制定社区志愿服务激励办法和中小学生参与社区志愿服务的具体办法，设立社区志愿服务日，倡导一月一主题，实现“周周有活动”“人人可参与”，打造社区治理的志愿服务格局。

二、四川省蒲江县党建引领社区治理的当前困局

党建引领社区治理是治理结构与治理过程的“耦合”，也是治理要素的“聚合”与“运作”，将治理要素进行“工具化”拆解，析出治理主体、治理能力和治理机制三维，建构主体-能力-机制三维分析框架，以厘清四川省蒲江县党建引领社区治理困局。

（一）社会主体“缺位”

多元主体平等参与是实现基层“善治”的内在逻辑，[1]社会不再是治理的绝对客体，而构成了治理的主体位面。政党与社会的“在场”联动是基层治理“主体多元”的内在表达。在蒲江县的治理场域中，尽管社会作为参与治理的“一维”，但是整体缺乏存在感，“党政强、社会弱”的治理结构依然固着，在实际中，社会组织、社会团体，包括公民往往“缺席”，社会的“主体性”被遮蔽，社会组织的治理效能往往被“阉割”。一方面，社会组织成长的制度空间受限，致使社会组织的治理功能无法被完全表达且面临着被行政力量“剪裁”的不确定性；资源获取通道受阻，导致社会组织成长的资源空间萎缩；基层治理文化贫乏，诱导社会组织成长的文化空间塌陷。从数量上来看，蒲江县登记在册并能有效参与社区治理的社会组织不足10%，且大多新近创立，存续时间较短。另一方面，近一半社会组织对蒲江县政府的依附性较强，事权和财权缺少独立性，对政府的“不对称”依赖以及自身角色（身份）的模糊化导致社会组织无法真实、有效地参与社区治理，且容易被行政意志绑定面临被行政工具化的风险。

（二）能力承载“羸弱”

基层“善治”需要治理能力的承载，良性社会治理需要治理能力的支撑。[2]尽管目前蒲江县区域化党建能力显著提升，但是仍然存在社区治理本领恐慌与能力不足问题。一方面，协同治理能力不足。社区发展治理协同能力羸弱，社区发展治理与社会综合治理“脱耦”，发展治理与综合治理不协调、不平衡，社区应急治理的韧性欠缺，且治理的多向性与统筹能力矛盾突出；党建能力与社区治理能力不匹配，党建悬浮于治理之上，党建能力向社区治理能力的转化率不高，党建“势能”无法有效转化为治理“效能”。另一方面，社区营造能力不足。蒲江县部分老旧小区物理空间尚未更新改造，环境容纳量低，服务功能无法满足居民多元化、多样化、个性化生活需求；社区建设千篇一律，缺乏特色与亮点，社区建设忽视文化承载性与文化表达功能，且存在建设模式化、治理形式化问题。

（三）制度体系“碎形”

政党与社会的互动、机制的整合与嵌入是推进基层治理的核心命题，也是实现“中国之治”的本质要求。[3]虽然蒲江县积极推进“党建+治理”制度化建设，但是仍然存在机制“分割”、制度体系“碎形化”弊病。一方面，在同一问题（社区治理）领域的多重机制“重叠”以及在同一结构（科层）下的多层机制“覆盖”导致党建机制与治理机制之间以及治理机制相互之间矛盾张力加大，机制功能被削弱，治理效能被损耗，呈现“意大利面条效应”，同时也衍生出“机制拥堵”的内在困局。[

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