事业单位内部控制问题及策略

倪丽

（上海市浦东公证处，上海 200127）

一方面，由于事业单位是为社会提供公益服务和公共产品的机构，国家对其服务质量和管理能力提出了很高的要求。另一方面，由于全球经济不景气等原因，各地财政将在当前及未来一段时间内处于紧平衡状态，各事业单位需要落实中央过“紧日子”的要求。在高要求和过“紧日子”的双重压力下，事业单位内部控制将起着重要的作用。通过规范内部控制，可以使事业单位防范和管控经济活动中存在的风险，提升内部管理水平，更好地履行服务社会的职能；通过定期向社会公开内控监督，可加强社会监督，提高事业单位的公信力，树立良好形象；也有利于政府及时准确地掌握各单位管理状况，提高国家整体治理能力。但目前，事业单位内部控制并没有完全发挥出其应有的作用，为此，本文将深入研究目前事业单位内部控制普遍存在的问题，并探讨解决对策。

一、事业单位内部控制的内涵及要素

事业单位内部控制，是指事业单位借助一系列手段，比如制定规章制度、实时控制措施，执行流程，来实现控制的目标，有效地规避单位涉及经济相关的活动风险，使单位各项财务管理合法合规、资产利用率增高、领导廉政风险降低，提高事业单位服务的属性，进而提升内部管理水平。

2012年11月，财政部颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，从单位管理层级出发，将事业单位内部控制的主要内容归纳为四个要素，即风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督，其中，业务层面又分为五部分，预算业务，收支业务，政府采购业务，资产业务，建设项目业务和合同业务。下面也会从这五部分着手分析事业单位内控的主要问题。

二、事业单位内部控制存在的问题

（一）管理层不够重视，工作人员内控意识薄弱

首先，一些事业单位管理层对内控不重视。近年来，财政部布置内控报告，通过财务人员来通知各项工作，再由财务部组织完成。造成部分单位负责人将单位内部控制与会计内控相混淆，认为内控仅仅是财务的工作。其次，部分事业单位工作人员内控意识薄弱。由于大部分事业单位的岗位编制数量需经编办核批，数量有限，导致工作人员也较少，很多事业单位并没有专门的内控部门，都是由财务部门来兼任的，存在一岗多职的情况。由于单位对内部控制的不重视不关注，间接造成其他职能部门的工作人员认为内控工作与自己无关，认为实施内控只会增加自己的工作量。此外，事业单位工作人员基本都是资历年纪比较大的，长期从事一个工作岗位，工作自己有一套方式方法以及流程。当内控需要改变原先的工作流程，改变现在的工作流程时，第一感觉都认为只会增加工作量，不愿意接受流程再造，配合度较低，导致现在内控工作流于形式，无法真正实施。

（二）内部控制制度不完善，未覆盖全单位

内部控制作用的发挥与内部控制制度息息相关，一套完善的内部控制制度对内部控制工作的开展具有极大的推动作用。但在实际过程中，有些事业单位的内部控制制度一成不变，有的甚至还沿用十几年前的制度，与当前的政策和环境都不相符。比如，2019年行政事业单位开始实行新政府会计准则，按照新准则固定资产需要计提折旧，但目前部分事业单位相关制度仍没有改变，导致单位会计信息可靠性受到影响。

（三）工作人员专业素质不高

内部控制管理工作会涉及单位管理层面、业务层面，需要全体人员共同参与。目前，事业单位大部分人员专业能力一般，比如财务人员停留在最基础的会计核算职能上，甚至有的财务人员职业道德缺失，操纵会计信息，使得管理层无法掌握单位真实情况，甚至误导管理层决策。

（四）业务层面内部控制不力

1．资产利用率低

首先，事业单位资产存在有人购进无人管理的状态。当资产使用人员离职或调岗后，不使用的资产存在空置状态，新来人员又重新购进新资产，造成财政资金的浪费。其次，固定资产管理存在严重问题，登记、领用、处置、盘点等制度得不到落实。一是固定资产存在账实不符，比如有账无物，比如有物无账，更有甚者十几年前的电脑按照常识早就更新换代不能使用，却仍存在账面上未报废。二是固定资产领用时贴了固定资产标签，更换了使用人未改标签，导致登记的领用人与实际使用人不符。三是固定资产未按规定处置，处置价值和其剩余价值不符。

2．预算编制不科学、执行不严格

有些事业单位的预算编制全部由财务部门完成，造成预算不准确，执行率较低。首先，财务并不太了解业务部门的情况，只能通过历年数据加以修改，导致预算不够全面。其次，业务部门对预算不够重视，存在经验主义，随意性较强。存在超预算支出、随意更改支出事项，年底突击花钱，预算执行率低。

3．收支管理未严格按照规定执行

事业单位执行的是收支两条线管理，部分单位收取的服务费用存在应收账款。首先，可能财务部门和相关处室缺乏沟通，财务并不了解收入的金额及到账时间，造成应收账款未及时收回，可能会损害单位的相关利益。其次，有些事业单位支出未经适当的审核、审批，比如三重一大中的大额资金支出，未经单位领导班子集体决策，无法避免错误或舞弊的发生。

4．政府采购缺乏规划或规避监督

首先，有些事业单位未编制采购预算，导致政府采购计划安排较粗糙，未正确了解单位各个部门所需要的办公用品、固定资产等的需求，导致资产闲置或不够。其次，有些单位通过化整为零等方式规避政府采购，还有规避政府采购监督等，这些操作可能导致采购业务的违法违规。

5．建设项目缺乏论证、管理不到位

首先，事业单位涉及的建设项目不多，但项目金额较大。有些事业单位对项目不精通，不了解，也没有专门做建设项目的人员，随意安排办公室空闲人员负责项目，盲目操作缺乏研究，可能导致项目出现问题。其次，施工现场控制不当，施工材料以次充好，缺乏监督管理，可能导致豆腐渣工程。此外，建设项目竣工后未进行验收，未移交档案等相关手续，资产未结转入账，可能导致资产流失。

6．合同管理不规范

首先，事业单位基本由综合办公室来负责合同管理，没有政策法规处。各部门签订好合同之后，直接交由办公室归档管理，存在一些部门应签署合同而未签订，可能导致单位利益受损。其次，合同未经政策法规处审查，可能存在合同文本的合法性缺陷而导致有损单位利益。

（五）内控监督机制不健全

事业单位内控监督一般分为内部监督和外部监督。首先，事业单位内部监督流于形式。内部监督一般由单位内审部门负责，但有的单位人员较少，没有单独的内审部门，会由财务部门兼任。这样内控既是财务部门牵头负责，又是财务部门监督，不符合不相容岗位相分离原则，内部审计缺乏独立性，工作流于形式，导致审计结果的客观性和准确性下降。其次，外部监督缺失。事业单位外部监督有很多，如中介机构（会计师事务所）、人民群众监督。中介机构受单位委托，有时候单位未提供完整的资料致使外部监督也不全面。外部的审计机关一般较侧重单位财务的审计。此外，人民群众监督需要有渠道了解事业单位的情况，然而人民群众却缺乏知情权，导致外部监督的参考性被弱化

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