谁的代表与为谁说话：人大代表的代表性研究

虞崇胜

一、问题的缘起

2022年7月30日，广东人大代表刘世兴提出建议，对未履行疫情防控个人责任如核酸应检未检人员、疫苗未全程接种人员的健康码赋予蓝码管理。广东卫健委接到他的建议后明确表态称对于这个建议暂时不予采纳。〔1〕但是，这件事在网上引起热议。有人特意对刘世兴进行热搜，发现他是广州市珠海区龙凤街道社区卫生服务中心——又叫广州市珠海区龙凤街道疾病预防控制中心——的法人代表。由此，引发了一场关于人大代表为谁说话的讨论。

大多数人认为，所谓人大代表，应该处处站在他所在社区居民的立场，提出对社区民众有利的建议，而不是专门提对自己、对自己单位或者自己所在行业有利的建议。那些只为本单位本行业说话的代表，显然不是人大代表，实在要说他们是代表，他们代表的也只是自己以及某个利益团体的利益，不是普通群众的利益。

曾几何时，有人围观人大代表在人大会议上提出的建议，发现存在一个较为普遍现象，生产家电的为家电行业要政策，生产燃油车的为燃油车要政策，生产电动车的为电动车要政策，搞房地产的为房地产要政策，搞金融的为金融要政策……总之，几乎所有代表都在为本单位、本行业要政策、提“建议”、造舆论。

每年“两会”之际，伴随着一些富有争议性的代表提案曝光，引发舆论关于“人大代表到底代表谁？”“人大代表的代表性如何？”等问题的诘问，同时也吸引了越来越多学者从不同的角度对这些问题进行学术性探讨和研究。正是基于上述情况，本文试图从法律规定和实际履职中人大代表的代表性问题作出初步研究，为人大代表角色、人大组织和人大制度性质的精准定位提供某些参考。

大家知道，我国是人民当家作主的社会主义国家。由于我国地域广阔、人口众多且是多民族国家，人民当家作主是通过人民代表大会来实现的。人民代表大会是代议制的一种形式。所谓代议制，是选民通过选举代表行使人民权力的一种制度。代议制是社会分工的产物，也是现代民主政治的基本实现形式，没有代议制就没有现代民主政治。以前总有人以为直接民主比代议民主的程度高，但实际上在存在社会分工和民主技术条件不高的条件下，只有代议民主才是最有效的。代议机构是代议制的组织载体，没有代议机构就没有代议民主制。社会主义民主是民主发展的高级形态，社会主义民主同样也需要一定的实现形式，如果没有代议机构作为组织载体，社会主义民主就是空话。正如列宁所言：“如果没有代表机构，我们不可能想象什么民主，即使是无产阶级民主。”〔2〕

代议机构是通过在其中活动的代表而运作的，没有代表(西方是议员)就没有代议机构。在我国政治体系中，代议机构就是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。各级人民代表大会是我国的权力机关，而在各级人民代表大会中代表人民行使国家权力的就是各级人大代表。人大代表来自人民，由人民选举产生，代表人民在人大机构中为人民说话，发挥着人大代表的代表性作用。

人大代表的代表性，是人大代表的本质属性。人大代表是谁的代表，在实际工作中代表谁的利益，或者说人大代表是谁的代表和为谁说话，这就是人大代表的代表性的核心问题。是谁的代表和为谁说话是相互联系又有所区别的两个问题，人大代表的代表性就是通过这两个问题及其相互关系体现出来，抓住了这两个问题及其关系，就抓住了人大代表的代表性的关键。从一定意义上讲，人大代表的代表性是人大制度的根本特性，也是人大制度的合法性来源。如果不搞清楚人大代表的代表性问题，就不可能充分发挥人大制度的作用。理解人大代表的代表性，主要从法律规定和实际履职两个方面去把握。

二、 谁的代表：法律规定中的代表性

有人认为，从我国法律现有的规定看，我国人大代表的代表性主要体现在独立性、服务性和榜样性三个方面。独立性是指人大代表独立地判断本级人大行政区域内人民的意志和利益，服务性和榜样性则是为原选区选民服务并树立守法的榜样。但是，在具体的法律实践中，人大代表的独立性受到了极大的制约，同时，服务性和榜样性仅仅具有宣示效应。然而，由于缺乏具体的制度保障，选民对人大代表完全失去制约，使人大代表与选民的关系进一步疏远。〔3〕

坦率地说，以上说法并没有抓住人大代表的代表性根本。人大代表的独立性、服务性和榜样性只是人大代表的某些特征，并没有抓住谁的代表和代表谁的利益这两个根本性问题，因此并不能精准体现人大代表的代表性。人大代表的代表性不能师出无名。从根本上来说，人大代表的代表性不是自为的，而是法律赋予的。

为了给人大代表身份定位，我国宪法、人大组织法以及《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称《代表法》)都有所规定。宪法规定，全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成。这也就是说，全国人大代表是全国人大的组成人员，赋予了人大代表的国家权力机关成员身份和地位。全国人大组织法也规定，全国人民代表大会由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。严格来说，这里所说的“全国人民代表大会由民主选举产生”，应为“全国人民代表大会由全国人民代表大会代表组成，全国人民代表大会代表由选举产生”。

改革开放后，鉴于人大代表在国家政治生活中的重要作用，全国人大专门制定了《代表法》。这个法律于1992年4月3日第七届全国人民代表大会第五次会议通过，后经2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议、2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议、2015年8月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议三次修订。依据上述法律规定，人大代表的代表性主要体现为：

(一) 人大代表是全体人民的代表

根据以上法律规定，人大代表代表人民，这里所说的“人民”，既包括全国人民，也包本级和下级人民，即代表全体人民。人大代表作为一个总称，是一种政治身份，代表全体人民的利益和意志。《代表法》第二条规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依照法律规定选举产生。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。这里所说的“代表人民的利益和意志”，显然是指全体人民的利益和意志。因此，首先必须确定人大代表是全体人民的代表。

(二)人大代表是各自选区或选举单位的代表

人大代表是个总称，是由各级各界各行各业的代表组成的，包括全国人大代表和地方各级人大代表。从人大代表的产生过程来看，他们是由不同的选区和选举单位选举出来的，并且受各自选区或选举单位的约束。因此，他们又是各自选区或选举单位的代表。

宪法要求，全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。《代表法》第二十一条规定，县级以上的各级人民代表大会代表，在本级或者下级人民代表大会常务委员会协助下，可以按照便于组织和开展活动的原则组成代表小组。县级以上的各级人民代表大会代表，可以参加下级人民代表大会代表的代表小组活动。《代表法》第二十二条规定，县级以上的各级人民代表大

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