我国体卫融合发展的历史脉络和现实困境及其疏解策略

姜桂萍，李良，吴雪萍8

(1.哈尔滨学院 体育学院，黑龙江 哈尔滨 150086；2.上海体育学院 体育教育学院，上海 200438)

2022年3月中共中央办公厅、国务院办公厅在印发《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》(以下简称《意见》)中明确“深化体卫融合”，为全民健康提供更高水平的公共服务。体卫融合是健康治理的中国策略，是建设健康中国和体育强国的重要支柱，是实现全民健康覆盖目标的技术关键。为实现健康治理效能最大化，迫切需要对这一新模式进行深入阐释与分析。政策文件作为政府处理公共事务的真实反映和行为印迹[1]，具有充分反映事物发展过程的价值。“北大法宝”法律法规数据库主要收录中华人民共和国中央人民政府以及地方政府自1949年至今的法律法规，系目前我国内容最全、使用最广的政策检索系统[2]。因此，本研究以“北大法宝”为政策检索数据库①，量化不同年份政策数量和力度来剖析我国体卫融合发展的时变规律，梳理我国体卫融合主要服务模式并结合典型案例，管窥我国体卫融合发展过程中存在的困境并提出有针对性的疏解策略，为推进体卫融合健康可持续发展提供依据，以此助力健康中国和体育强国建设。

1 我国体卫融合发展的历史脉络

本研究以我国首部《中华人民共和国体育法》(以下简称《体育法》)和首个《全民健身计划纲要》颁布的时间1995年为研究起点。2016年《“健康中国2030”规划纲要》(以下简称“规划纲要”)首次以党内法规的形式提出加强体医融合和非医疗健康干预，突出全民科学健身在健康促进、慢性病预防和康复等方面的价值，这是从前期体医结合的酝酿探索到体医融合发展的分水岭。2020年突如其来的新冠疫情助推了体医融合向体卫融合发展。同年3月，习近平总书记在积极应对新冠肺炎疫情全球蔓延的背景下提出“构建人类卫生健康共同体”，为确立体卫融合运动促进健康新模式奠定思想基础。随后，在2021年“十四五规划纲要”中首次提出“体卫融合”。故本研究根据上述背景将体卫融合划分为体医结合(1995—2015年)、体医融合(2016—2019年)及体卫融合(2020年—)3个阶段。

1.1 体医结合阶段(1995—2015年)

1995年国务院颁布《中华人民共和国体育法》和《全民健身计划纲要》，是新中国体育事业和全民健身事业发展的里程碑，为体育服务健康奠定基础。(1)运动疗法纳入医保。早在20世纪末，运动疗法便已用于服务残障人群的康复。21世纪初，危害我国人民健康的主要疾病为脏器病，这些疾病的发生是多因素的，但缺少必要的体力活动是共同诱因之一[3]。到2010年，为提高居民基本医疗保障水平，将以治疗性康复为目的的运动疗法纳入基本医疗保障范围。(2)科学健身战略地位确立。党的十八大明确提出“要坚持为人民健康服务的方向，坚持预防为主”，为科学健身地位的确立奠定基础。2014年以前，促进人民健康主要依靠医药供给和卫生保健，尚未把运动作为健康促进的必需[4]。此时，《全球健康新战略》鼓励各国制定国家政策改善饮食和鼓励身体活动以保护健康。我国政府综合研判21世纪健康是人类最普遍、最迫切、最重要的需求前提下，于2014年10月印发《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，明确“将全民健身上升为国家战略”，这是新中国成立以来在国家政策文件中首次将全民健身定性为国家战略，以此发挥运动在健康促进、疾病防治等方面的积极作用，探索体育与医疗的结合，也是对党的十八大提高人民健康水平、“坚持预防为主”方针的回应与落实。(3)初步探索运动处方应对健康危机[5]。运动处方为健康促进、应对慢性疾病和功能康复提供了新方向。这一时期，“药物处方”这种治病的外源性方式开始与运动处方这个内源性方式相结合。此阶段相关政策38份、政策力度②较低(41分)，宣海德[6]在1996年提出体医结合并对其进行阐释，指出社区体育要与城市卫生服务体系相结合，促进体育部门与医疗部门相互配合、补充。体医结合是体育与医疗系统在各自需求的领域进行初步合作，为更好发挥两者结合在疾病治疗和康复中的作用。这一时期，在北京等城市的部分社区已经开始“体医结合”的尝试，并取得了一定社会效益[7]。通过运动疗法纳入医保、全民健身战略地位确立、运动处方应对健康危机不断探索体育与医疗的结合成为这个阶段的主要特征。

1.2 体医融合阶段(2016—2019年)

2016年末《“健康中国2030”规划纲要》首次提出“体医融合”，确立了健康中国建设国家战略，明确加强体医融合和非医疗健康干预。随后，《全民健康生活方式行动方案(2017—2025年)》《中国防治慢性病中长期规划(2017—2025年)》等政策进一步鼓励在医疗机构开设运动促进健康的指导服务，推动运动处方库建设和推广普及中国人群体育健身活动指南，推进全民健身与全民健康深度融合。体育与医疗作为协同单元，具有互补的价值功能[8]。(1)基地建设。2017年体医融合促进与健康研究中心成立，开启了体医融合非医疗健康干预的研究与实践。同年5月体育与卫生健康系统召开体医融合工作座谈会，开启了体医融合协同治理的顶层对话[9]。随后，全国各地纷纷开展各种体医融合健康服务项目。(2)联盟成立。2017年底“中国医体整合联盟”成立，整合国内主流体育和医疗资源，是我国首家为体育和医疗系统提供整合合作平台及服务保障的联盟，标志着我国体医融合由战略规划进入实质性发展阶段[10]。(3)人才培养。2019年国家体育总局体育科学研究所举办第一期全国体医融合理论与应用培训班。随后各地围绕体医融合和运动处方相继开展培训，从人才方面保障体医融合发展。(4)产业发展。2019年青岛作为我国首个成体系、成建制的体医融合试点城市，标志着我国体医融合产业迈向新阶段，或将成为体医融合产业创新发展的元年。此阶段相关政策数量产出增多，73份政策力度(87分)也逐渐加大。体医融合是体医结合的完善和升华，体医融合是体育与医疗系统相互补充、相互渗透、相互促进，两者融为一体，最终形成你中有我、我中有你的健康治理新局面。体医融合是在政府主导下，由体育部门、医疗部门及其他多元主体“以人民健康为中心”，综合运用体育和医学的专业知识、技术和方法，对全人群在健康促进、疾病预防、治疗及康复各阶段，生命周期全过程实施的运动促进健康服务模式。该阶段保障政策不断出台，主要从基地建设、联盟成立、人才培养、产业发展等方面助推体医朝着融合方向发展。

1.3 体卫融合阶段(2020年—)

2021年“十四五规划纲要”和“计划”中分别明确推动体卫融合和指导落实实施路径，同时《意见》中明确深化体卫融合。从“体医融合”到“体卫融合”，虽然从“医”到“卫”只有一字之变，却是理念和思路的变化。体医融合侧重于运动治疗疾病，而体卫融合更注重运动对疾病的预防以及全人群全生命周期主动健康的价值。体卫融合意味着融合的范围更广、层次更高、程度更深，也是未来疾病防控新趋势。(1)新冠疫情推动体卫融合发展。病毒肆虐的严峻性让人类重新窥视生命和健康的价值。2020年习近平总书记在新冠肺炎疫情全球蔓延的背景下提

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