盐业法律的跨区域实施困境与出路<br/>----以宜宾丰源盐业公司案为例

韩业斌

(盐城师范学院 法政学院，江苏 盐城 224007)

党的二十大报告指出，破除地方保护和行政性垄断，依法规范和引导资本健康发展。然而我国在建设全国统一大市场过程中仍然面临着区域封锁、地方保护和行政性垄断等突出问题，只有破除区域封锁、地方保护和行政性垄断，才有可能建立全国统一大市场。法治是建设全国统一大市场的有力保障，同时也是克服地方保护主义的有效手段。为了有效配合全国统一大市场建设，2022年7月，最高人民法院公布了人民法院助力全国统一大市场建设的典型案例。在此次公布的典型案例中，与构建全国统一大市场，破除区域市场分割最为密切的要数宜宾丰源盐业有限公司延边分公司诉吉林省D市盐务管理局行政强制案(以下简称“宜宾丰源盐业公司案”)[1]。

一、宜宾丰源盐业公司案概况

通过吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院的行政判决书[案号：(2019)吉24行终29号]，我们可以大致梳理出该案的主要经过。2018年7月24日，宜宾丰源盐业有限公司在吉林省D市设立延边分公司，从事食盐批发销售业务。2018年8月，丰源盐业公司延边分公司从宜宾丰源盐业总公司批进63吨食盐，并向D市当地的商店、超市销售食盐近2吨。D市盐务管理局便以该公司涉嫌无食盐批发许可证为由，作出D盐局查字[2018]02号《查封(扣押)决定书》。该决定书的主要内容是，宜宾丰源盐业有限公司延边分公司涉嫌无食盐批发许可证从事食盐批发业务，D市盐务管理局决定对该市西环宏腾管业西边房屋内和长德物流园区38栋8号库内的四川宜宾丰源公司食盐实施查封扣押行政强制措施，查封扣押期限为30日，查封扣押财物由杨东旭负责保管，同时制作了涉案物品清单。2018年11月13日，D市盐务管理局作出D盐罚[2018]021号《行政处罚决定书》。其主要内容是，宜宾丰源盐业公司延边分公司违反《食盐专营办法》第十二条和《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第十六条、第三十条的规定，依法没收竹海牌食盐60 305公斤，未加碘盐725公斤，并处罚款1万元。2018年12月18日，D市盐务管理局作出《行政处罚撤销决定书》，撤销了D盐罚[2018]021号《行政处罚决定书》。

宜宾丰源盐业有限公司延边分公司就D市盐务管理局的查封决定书向D市人民法院提起行政诉讼，D市人民法院认为盐务局查封扣押决定并无不当，驳回了原告的诉讼请求，延边分公司又上诉至延边朝鲜族自治州中级人民法院。延边朝鲜族自治州中级人民法院经过审理后认为，D市盐务管理局作出的查封决定书无效，撤销了D市人民法院就查封决定并无不当的行政判决。该判决结果得到了最高人民法院的积极赞许，并成功入选人民法院助力全国统一大市场建设的典型案例。

关于该案，我们需要追问，为何新修订的《食盐专营办法》已经取消了食盐跨省经营限制，当地盐务管理部门仍然以该规定查封扣押宜宾丰源盐业公司延边分公司的食盐，并对延边分公司进行行政处罚。其中的主要原因在于当地盐务执法人员没有正确领会《盐业体制改革方案》的基本精神与正确适用《食盐专营办法》的最新规定，仍然把旧有的盐业行政法规作为执法依据，行政执法理念没有及时更新，背后更深层次的原因在于地方保护主义。

二、盐业跨省经营的法律依据

本案中，宜宾丰源盐业公司通过自建分公司的形式进行跨省域销售食盐，该行为是否符合国家现行的盐业行政法规和盐业体制改革基本精神是本案的核心问题。首先，新修订的《食盐专营办法》并无食盐跨省域经营的禁止性规定。《食盐专营办法》是由国务院制定颁布的规范盐业管理的一部重要行政法规，该办法对食盐生产、销售、储备具有直接的指导作用。2017年12月26日修订施行的《食盐专营办法》没有直接规定食盐经营企业不可以开展跨区域经营。《食盐专营办法》仅仅规定了国家食盐定点批发制度，并没有就食盐企业是否可以进行跨省域经营作出规定。按照私法主体“法无禁止即可为”的基本原则，也就是针对公民、企业等私权主体而言，只要没有违反法律明确规定的禁止性或者强制性规定，都是可以自由经营的。因而，我们可以推导出，食盐批发企业开展跨区域经营并没有违反《食盐专营办法》的禁止性规定。法无明文规定不为罪不惩罚原则是法治理想的最为重要结果[2]，这是法治社会的一个重要理念。对行政执法机关而言，应该严格遵守“法无授权不可为”的现代法治政府的基本准则，努力破解政府对于市场活动干预太多的顽症，以激发市场活力[3]。

其次，国家发改委和工信部颁布的规范性文件已经明确支持食盐经营企业开展跨区域经营。国家发展与改革委员会办公厅和工信部办公厅2016年印发了食盐批发企业开展跨区域经营的通知，该通知规定，从2017年1月1日开始，现已取得食盐批发许可证的企业可以开展跨省域自主经营，但应主动将企业主要信息告知销售地省级盐业主管部门。告知信息包括企业名称、企业注册地址等相关信息。应通过信函、传真、电子邮件等方式告知销售地省级盐业主管部门。另外，国家发展与改革委员会办公厅和工信部办公厅再次发出通知，再次明确，食盐批发企业可以通过跨区自建分公司的形式进行食盐销售业务。

最后，食盐企业不得从事跨区经营的法律规范已经失去法律效力。实际上，食盐批发企业不可以开展跨区域经营的规定，是1996年国务院颁布的《食盐专营办法》。该办法规定，食盐经营企业需要从当地获得食盐批发许可证。也就是说，即使食盐经营单位取得食盐批发经营许可证，要想开展跨区域经营，还必须取得当地省级盐业行政管理部门的经营许可证，否则属于无证经营，违反《食盐专营办法》的强制性规定。但这是1996年的规定，随着国家盐业体制改革的不断推进，国家发改委和工信部的文件已经明确规定，食盐批发企业可以跨省经营，《食盐专营办法》也于2016年修订，取消了上述强制性规定，这正与国家盐业体制改革的方案吻合。D市盐务管理局虽然是以新修订的《食盐专营办法》第十二条作为处罚依据，但是第十二条仅仅规定了国家实行食盐专营制度，非定点批发企业不得经营食盐批发业务，这仅仅是一个概括性规定，其具体权利义务并不明确，而该案的核心问题实际上是食盐的跨省经营问题，其法律依据仍然是1996年颁布的《食盐专营办法》第十四条，也就是跨省经营食盐需要获得当地省级盐业行政管理部门行政许可。可见D市盐务管理局表面上是适用新法，实际上仍然是旧的《食盐专营办法》规定食盐不得跨省经营的思维惯性，其依法行政的观念并没有及时更新。同时我们也可以看出，在法律观念中，规则意识是重要的归结点，规则意识的缺乏是目前法律实施不甚理想的主要症结[4]。这样的思维惯性，正是建设盐业经营全国统一大市场的重要障碍。只有打破故步自封的“小循环”，才能真正拥抱“双循环”新发展格局[5]。

另外，国务院于2016年4月正式颁布《盐业体制改革方案》，并明确规定实施时间是2017年1月1日，而修订后的《食盐专营办法》于2017年12月26日正式实施。如果说在《盐业体制改革方案》正式颁布实施之后与《食盐专营办法》修订之前，有近一年的时间差，在这一年的过渡期内《盐业体制改革方案》与旧有的《食盐专营办法》有一定的矛盾冲突，各地仍然按照《食盐专营办法》

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