美湄合作机制升级与区域影响

姚全　郑先武

【内容摘要】?0?2?0?2自湄公河下游倡议升级为湄公河—美国伙伴关系以来，美湄合作呈现新的发展态势。在话语运用上，突出美国主体地位和湄公河国家的整体性和独立性，割裂中国与湄公河国家的天然与有机联系；在合作领域上，进一步扩大合作范围，经济互联互通与水资源议题成为美湄合作的两大支柱，以打击跨国犯罪为首的非传统安全议题受到空前重视；在机制层次上，欲将部长级会议升格为领导人会议，显现美国深度参与湄公河议题的意图；在机制协调上，更加强调美湄合作新机制与湄公河国家自行组建的区域机制及日、韩、印、澳等域外国家所主导的区域合作机制间的协调与互补，以构建多层次的机制化合作体系。鉴于湄公河区域地缘战略价值的重要性，湄公河区域治理需求迫切且发展潜力巨大，以及澜湄合作成绩斐然对美湄合作造成巨大压力，美国驱动美湄合作升级以牵制中国在湄公河区域影响力的图谋进一步强化。美湄合作机制升级产生的影响已初步显现。美湄合作日趋务实化，经济互联互通上升为美湄合作的首要议题，广泛行为体的选择性引入加剧了湄公河议题的国际化。由于美国在湄公河区域的激烈对华竞争，湄公河委员会及东盟的地位和作用凸显。

【关键词】?0?2?0?2湄公河—美国伙伴关系?0?2?0?2澜湄合作机制?0?2?0?2次区域合作?0?2?0?2中美关系

【作者简介】?0?2?0?2姚全，南京大学国际关系研究院助理研究员（南京 ?0?2邮编：210023）；郑先武，南京大学国际关系研究院教授（南京?0?2?0?2邮编： 210023）

【中图分类号】?0?2D822.371.2 ?0?2?0?2?0?2?0?2?0?2?0?2?0?2?0?2?0?2【文献标识码】?0?2A

【文章编号】?0?21006-1568-（2023）04-0058-23

【DOI编号】?0?210.13851/jki.gjzw.202304004

2009年，湄公河下游倡议（Lower Mekong Initiative）启动，成为美国“重返亚太”战略的重大事件。2020年，湄公河—美国伙伴关系取代湄公河下游倡议，代表着美国继续以湄公河区域为战略支点深化“印太战略”布局的进一步落实与推进。2021年8月，《湄公河—美国伙伴关系行动计划（2021—2023）》（以下简称“《三年行动计划》”）出台，确定了双方当前及未来在经济互联互通等重要领域的数十项具体合作内容或项目。2023年4月发布的《湄公河—美国伙伴关系半年报告》总结了美湄合作新机制的主要工作进展。?0?2在美对华竞争持续强化的背景下，美湄合作机制升级意在牵制中国，在中国西南关键门户采取一系列制衡手段阻碍澜湄合作与“一带一路”建设。未来美湄合作将会有更多实质性、具体化乃至针对性的措施出台，?0?2需要我们加强对其合作机制升级的全面深入研究。湄公河—美国伙伴关系尚处于动态发展和变化中，目前国内外学界更倾向于将对湄公河—美国伙伴关系的考察融入湄公河区域合作机制重叠、中美湄公河政策比较与竞争以及美国湄公河政策的历史演进等研究当中。?0?2聚焦湄公河—美国伙伴关系的最新内容、显著特征、成立的逻辑动因及现实影响的特定研究还有待进一步拓展和深入。本文拟通过美湄合作机制升级前后的纵向对比，美湄合作机制与澜湄合作机制间的横向对比，结合美国在“印太”区域的战略布局等方面内容，系统和深入地分析以上问题。

一、美湄合作机制升级的主要内容与特征

?湄公河下游倡议相比，新建立的湄公河—美国伙伴关系更具战略性、针对性和有效性，?0?2反映了美国全面、深入介入湄公河区域的态势。美国正在竭力遏制中国在自己的西南门户区域影响力的上升。

（一）突出湄公河国家的整体性和所谓独立性，凸显美国主导地位

湄公河下游倡议升级为湄公河—美国伙伴关系，从字面上看，存在两大鲜明特点。首先，突出湄公河国家的整体性和所谓独立性。“湄公河下游国家”的称谓隐含着它与地处上游的中国是同一条河流所连接的不可分割的统一整体内涵，抹去“下游”字样，则意味着将湄公河五国看成是一个单独的整体，而不仅只是下游国家的集合体，切断了上下游国家之间的有机联系。美湄合作新机制意欲从话语上割裂中国与湄公河五国的整体性联系，剥离中国与湄公河国家山水相依的纽带关系，减弱和淡化中国与湄公河国家命运与共的现实形态，排斥中国在湄公河区域的地位和角色。其次，强调美国的地位和作用。湄公河下游倡议在字面上的主体只是湄公河五国，而没有体现美国的地位。湄公河—美国伙伴关系则强调了美国的主体地位，加强了湄公河区域与美国之间的联系。在自然地理环境上，美国与湄公河区域相距遥远，是地理上的域外国家。而中国与湄公河国家同属于澜沧江—湄公河流域国家，美湄在空间上的联系程度远远比不上“一江连六国”的澜湄区域。然而，美国试图从话语和制度上克服这一局限，加强与湄公河区域的制度性联系，对标澜沧江—湄公河合作机制，首先从字面上与其形成对应等量的竞争。

相应地，美国将苦心经营的“湄公河下游之友”（Friends of the Lower Mekong，?0?2FLM）进行同步更名，直接删去“下游”二字，变更为“湄公河之友”（Friends of the Mekong， FOM）。发起于2018年的湄公河下游倡议青年科学家项目（LMI Young Scientist Program）也相应更名为湄公河—美国伙伴关系青年科学家项目（Mekong - U.S. Partnership Young Scientist Program），直接以新机制名称取代旧名称。同时，很多新建立的项目也都以湄公河—美国伙伴关系（Mekong-U.S. Partnership， MUSP）冠名。美国在湄公河区域机制名称上一系列去“下游”字样的做法，反映了美国深度排斥中国和去中国化的企图。

（二）增加新的议题，形成四大合作领域

美国与湄公河国家的合作范围一直在不断扩大。湄公河下游倡议成立之初，美国与湄公河国家的合作领域主要包括环境、卫生、教育和基础设施四大领域。之后又增加了农业与粮食安全、能源安全，形成六大合作支柱。?0?2而湄公河—美国伙伴关系“以全面的方式应对新的挑战”，所涉及的合作领域在湄公河下游倡议的基础上进一步扩大，既包含其所设定的所有优先合作事项，也在此基础上继续增加新的合作议题。这些议题主要集中在经济互联互通、可持续的水资源等自然资源管理及环境保护、非传统安全和人力资源开发四大领域。每一领域又都包含多个项目，其中一个为旗舰项目。四大领域的旗舰项目分别是美国国际开发署湄公河保障措施（USAID ?0?2Mekong Safeguards）、湄公河水资源数据倡议（Mekong Water Data Initiative）、探路者健康项目（Pathfinder Health Program）、“1.5轨”政策对话（Track 1.5 Policy Dialogues）。随着时间的推移，合作条件的成熟，结合资金拨款、法律要求和政策目标需求，每个合作领域在未来还将涉及新的合作项目。

美湄合作新机制成立之后，美国组织和支持开展了一系列研讨活动。2020年10月，美国国务院与美国智库东西方中心（The East-West Center）合作举办“关于加强跨界河流治理的印度—太平洋会议”，召

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